外资并购的安全审查

引言：外资并购背后的隐形关卡

在奉贤经济开发区摸爬滚打的这十二年里，我见证了无数企业的起起伏伏，也亲历了从单纯拼资源到如今拼合规、拼环境的招商逻辑转变。很多 foreign investors （外国投资者）初来乍到，看着我们园区优美的环境和完善的配套，往往一拍脑袋就要把心仪的目标公司收入囊中。他们谈愿景、谈技术转移、谈未来上市，一切都显得那么美好，直到那个“隐形关卡”赫然横亘在面前——外商投资安全审查。说实话，这事儿要是处理不好，之前所有的甜蜜谈判都可能瞬间化为泡影。在当前的国际地缘政治和国内法律双重背景下，安全审查已经不再是一个可选项，而是外资并购项目中必须严肃对待的“必修课”。特别是在奉贤开发区这样集聚了美丽健康、新能源、高端装备等战略性新兴产业的区域，每一个并购案都可能触及国家安全的神经。今天，我就结合这些年的实战经验，和大家聊聊这个严肃但又不得不谈的话题，希望能为想在奉贤开发区大展拳脚的客商们提供一份避坑指南。

审查范围的精准界定

很多朋友问我，到底什么样的并购需要走安全审查流程？是不是只要沾了“外资”两个字就要查？其实没那么夸张，但也绝不能掉以轻心。根据现行的《外商投资安全审查办法》，审查的范围主要集中在投资军工、军工配套等国防安全领域，以及在军事设施和军工设施周边地域投资；还有便是投资重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术等领域，并取得所投资企业的实际控制权。我们在奉贤开发区招商时，遇到的企业大多集中在实体制造和生物医药领域，这就很容易触及“关键技术”和“重要基础设施”的红线。特别是生物医药行业，随着生物安全法的实施，涉及到人类遗传资源或者特定生物技术的并购，审查的敏锐度极高。

这里有一个非常关键的概念——实际控制权。很多时候，外资企业认为我只占小股，不用申报，但实际上，审查看的是实质而非形式。如果你通过VIE架构、协议控制或者其他方式，能够对企业的经营决策、人事任免、财务安排等拥有决定性话语权，那么即便你表面上只有30%甚至更少的股份，也可能被认定为取得了实际控制权，从而触发安全审查。我们在接待一家欧洲精密制造企业时，他们就曾误以为通过多层嵌套的离岸公司进行收购就能规避审查，结果我们提醒他们，监管层穿透式审查的能力是非常强的，任何试图掩盖实际控制关系的手段在审查面前都是掩耳盗铃。在奉贤开发区，我们一直强调合规先行，帮助企业在并购方案设计的初期就厘清控制权结构，避免因为误判范围而导致项目停滞。

我们还需要关注“并购交易”的具体形式。这不仅仅指通过现金购买股权，还包括资产购买、换股、定向增发、企业合并以及通过其他方式取得实际控制权的行为。曾经有家做新材料的企业，想通过认购可转换债券的方式逐步进入一家奉贤本地的高新技术企业，他们认为这只是债权投资。但实际上，由于该债券附带转股条款且定价极具吸引力，一旦转换后将直接导致外方控股，这种“步步为营”的策略同样会被纳入安全审查的视野。我们在辅导企业时，总是建议不要在交易结构上玩花活，老老实实地对照负面清单和安全审查办法，把风险前置化解。

辨明投资门槛与红线

在明确了范围之后，接下来就是如何判断自己是否踩到了门槛。这不仅是看行业，更要看交易本身的影响程度。在行业内，我们通常把这称为“并购安全审查的触发阈值”。这个阈值并不是一个简单的数字游戏，而是结合了投资领域、投资方背景、目标公司地位等多个维度的综合考量。如果是投资军工、军工配套等国防安全领域，无论投资金额大小、持股比例多少，一律需要申报。这一点是底线，没有任何商量的余地。而在非军工领域，核心判断标准就是是否取得了实际控制权。我在工作中经常遇到企业拿着几页纸的股权结构图来问我：“张老师，你看这个比例过了吗？”其实，比例只是参考，真正的红线在于你是否说了算。

为了让大家更直观地理解这个触发机制，我整理了一个简单的对比表格，这也是我们在奉贤开发区为企业做合规培训时常用的工具：

在实际操作中，实际受益人的穿透识别是判断门槛的重要环节。监管机构不仅看你直接的投资方是谁，还会一直向上穿透，直到看到最终的股东或控制人。如果最终的股东背后有外国背景，或者该外国投资企业在所在国受到贸易制裁或安全限制，那么这种并购在审查时就会面临极大的压力。记得两年前，有一个涉及跨境数据服务的并购项目，外方是一家知名的科技公司，资金实力雄厚。但我们在协助其进行前期评估时发现，该公司的实际受益人结构极其复杂，且其中包含了某些具有敏感背景的基金。我们当时就强烈建议他们调整申报策略，先理清股权关系。果不其然，申报后监管机构就对其背后的资金来源和控制链条进行了深度的问询。在奉贤开发区，我们总是告诫企业，不要试图用复杂的股权架构来掩盖最终的控制人，透明度往往能换来信任度，也能让审查过程更加顺畅。

还有一个容易被忽视的红线是“外商投资准入负面清单”。虽然安全审查和负面清单管理是两套体系，但它们是相互关联的。如果一个并购项目本身就属于负面清单中禁止投资的领域，那么它根本就过不去立项这一关，更别提进入安全审查流程了。而如果是限制类领域，不仅需要符合安全审查的要求，还要满足中方控股等特定条件。我们在奉贤引进项目时，会首先做一道“负面清单+安全审查”的双体检。对于那些游走在边缘的灰色地带项目，我们的建议非常明确：要么彻底调整交易结构以满足合规要求，要么趁早放弃，免得浪费大家的时间和成本。毕竟，在国家安全面前，没有任何讨价还价的余地。

厘清审查的具体流程

既然知道了什么要查、什么时候查，那么接下来最关心的就是“怎么查”。外资并购的安全审查流程其实是一个分阶段、递进式的机制，并不是所有申报的项目都会无休止地审查下去。这套流程设计得既严谨又有效率，主要分为三个阶段：一般性审查、特别审查，以及在极少数情况下的终局决定。在奉贤开发区，我们通常会协助企业准备好申报材料，并直接对接监管部门，确保信息传递的准确性。在这个过程中，时间管理和预期管理同样重要，因为审查的期限是不计入商业交易合同通常约定的交割时间的，企业需要为审查预留足够的时间窗口。

第一个阶段是一般性审查。这是由设在国家发改委的“外商投资安全审查工作机制办公室”（简称机制办）负责的。这个阶段的工作主要是在收到申报材料后的30天内完成。这30天里，官员们会根据申报材料判断这个并购交易是否会影响国家安全。绝大多数的项目，如果行业属性不那么敏感，或者控制权结构清晰，实际上在这个阶段就会结束，拿到一张“安全审查通过”的通知单。我手头经过的案子，大概有60%-70%都是在一般性审查阶段就放行的。千万别觉得这30天就是走个过场。机制办如果发现这个交易可能存在影响国家安全的风险，或者行业非常敏感，他们就会启动下一个更严厉的环节——特别审查。我们在奉贤处理过一个涉及智能传感器的并购案，虽然技术本身不算顶尖，但因为应用场景涉及关键基础设施，所以在第25天时接到了启动特别审查的通知，当时客户那叫一个紧张。

一旦进入特别审查，时间就会拉得更长，审查的深度和广度也会成倍增加。这个阶段通常会在60个工作日内完成（特殊情况下还可以延长）。这时候，机制办会组织各个相关部门——商务部、国防部、公安部、工信部等——进行联席会议，从各个专业角度对交易进行全方位的“体检”。他们会评估这个交易会不会导致关键技术流失，会不会削弱国内产业的创新能力，甚至会不会威胁国防安全。在这个阶段，企业往往需要补充大量的资料，回答非常细致的问询。比如我们之前那家智能传感器案子，就被问到了未来三年的技术转移计划、产品销售对象、是否涉及军方订单等极其敏感的问题。这时候，企业需要组建一个专业的合规团队，包括律师、行业专家和财务顾问，来一一应对这些刁钻的提问。在这个阶段，沟通的艺术显得尤为重要，既要坦诚披露信息，又要精准传递不会危害国家安全的信心。

如果在特别审查结束后，各部门意见分歧较大，或者认为确实存在重大风险，那么极少数案子可能会上升到国务院层面进行终局决定。这当然是所有企业和我们招商人员最不愿意看到的局面，因为这就意味着行政裁量权已经到了最高层级。从这几年的数据来看，真正走到这一步并最终被否决的案例并不多。大多数情况下，企业如果意识到风险过大，会在审查过程中主动撤回申报，或者调整交易方案（比如放弃控股权、剥离敏感业务等）来换取通过。我们在奉贤开发区给企业的建议是：要在审查过程中保持与监管机构的动态沟通，不要等到最后通牒来了才想起来改方案。审查流程虽然严格，但它也是一个可以通过合规调整来通过测试的“过滤器”，而不是一道绝对封闭的“铁幕”。

深挖合规实务与案例

光谈理论可能还是有点虚，咱们来点实际的。在招商工作中，我遇到过各种各样的并购案例，其中有一个关于德国公司收购奉贤本土汽车零部件企业的案子特别典型，也很有代表性。这家德国公司是全球知名的汽车传动系统供应商，看中了我们园区一家专做新能源汽车轻量化部件的“隐形冠军”。双方情投意合，价格也谈得差不多了，计划是德方收购中方60%的股权，取得绝对控股权。这在表面上看起来是一个完美的“强强联合”，不仅给园区带来了外资，还带来了技术。当我们协助企业梳理材料准备申报时，问题出现了。这家中企虽然主要做民用，但它之前确实承担过某特种车辆的配套研发任务，虽然那个项目已经结束了，但技术同源性非常强。

这就触及到了安全审查中的“关键技术”和“军民两用”属性。德方一开始非常不理解，认为这是 purely commercial （纯粹商业）的行为，而且那部分特种业务已经剥离了，为什么还要卡脖子？我们花了整整两周时间和他们解释，审查看的是底色和技术能力，而不是当下的订单。如果不妥善处理，这个案子极有可能进入漫长的特别审查甚至被否决。后来，我们给出的解决方案是：在交易架构中增加一道“防火墙”，将涉及敏感技术背景的专利和产线从标的中完全剥离，保留在原中方股东手里，或者放入一个独立的、不纳入并购范围的实体中。德方必须出具承诺函，保证不将收购获得的民用技术用于任何未经许可的军事用途。经过这样一番复杂的结构调整和多次沟通，最终这个案子在一般性审查阶段就获得了通过。这个案例告诉我们在奉贤开发区做并购，技术隔离和承诺函是非常有效的合规工具。

除了制造业，数据领域的并购审查也是现在的重灾区。大家知道奉贤正在大力发展“东方美谷”和数字经济，很多电商、互联网企业都在这里落地。去年有一家做大数据分析的初创公司，被一家美国的风投基金看中，想要收购其51%的股权。这家初创公司的核心资产是一个庞大的消费者行为数据库，覆盖了长三角地区数百万用户的消费偏好。当时企业觉得这就是个普通的财务投资，没想那么多。但我们敏锐地意识到，这涉及到了“重要数据”和“个人信息保护”的问题。按照《数据安全法》和网络安全审查制度，这种掌握大量境内用户数据的互联网平台，如果被外资控制，极有可能引发数据跨境流动的风险，这是目前监管的红中之红。

我们直接建议企业暂停交易，先进行数据合规整改。具体的做法包括：对敏感数据进行脱敏处理，将核心数据存储的服务器物理位置确保在中国境内，并引入一家国资背景的股东作为“特殊管理股”持有者，虽然不参与日常经营，但在涉及数据安全和重大资产处置时拥有一票否决权。这种类似“金股”的安排，极大地消除了监管机构对于数据主权流失的顾虑。最终，这家基金虽然没能拿到绝对控股权，但通过持有49%的股份加业务合作分成，也实现了商业目的，项目顺利落地。这个案例给我的感触很深：合规不是阻碍交易的绊脚石，而是保护交易安全落地的安全网。在涉及数据和跨境因素的并购中，提前引入国资或第三方监管力量，往往能起到意想不到的润滑作用。

应对挑战的个人感悟

在这个行当干了这么多年，我不得不承认，处理安全审查工作最大的挑战往往不是法律条文本身，而是企业心态的调整和信息的不对称。很多外资企业，特别是那些来自普通法系国家的投资者，骨子里有一种“法无禁止即自由”的思维惯性。他们习惯于在合同中通过精密的条款来锁定一切，认为只要合同签了，事儿就成了。但在中国的行政监管体系下，尤其是涉及到国家安全，行政权力的裁量空间是很大的。这种认知偏差常常导致他们在申报初期准备不足，甚至在申报材料中夹带“私货”，试图通过合同条款来规避监管责任，这简直是火上浇油。我在奉贤开发区就遇到过这样的情况，一家企业在申报材料里写了一句“本次交易完成后，标的公司技术成果将全球共享”，这一句话差点让整个项目直接翻车，因为这直接挑战了技术主权。

面对这种挑战，我们的解决方法就是“预辅导”。也就是在企业正式提交申报材料之前，我们会以开发区招商局的名义，先组织一场内部的模拟审查。我们会站在监管者的角度，毫不留情地对企业方案进行“挑刺”。从股东背景的透明度，到交易结构的合规性，再到未来业务的潜在风险点，我们全部列出来逼着企业去解释、去修改。这种“红脸”戏虽然不好看，但效果极佳。通过这种预辅导，企业能把那些可能导致审查被拒或者延期的“硬伤”提前剔除。很多企业负责人事后跟我说，虽然当时被我们问得满头大汗，但真正面对监管机构时心里就有底了。这种把问题解决在萌芽状态的能力，正是我们奉贤开发区招商团队的核心竞争力之一。

另一个典型的挑战是信息披露的尺度把握。安全审查要求申报方提供详尽的资料，包括最终控制人的身份、资金来源证明、商业计划书等等。但很多企业又担心商业机密泄露，或者是担心在申报过程中留下某些对自己不利的证据，因此总是遮遮掩掩，提供的资料要么是泛泛而谈的PPT，要么是厚厚一堆没有重点的底稿。这种“挤牙膏”式的沟通方式最招人烦，也会极大地延长审查周期。我的经验是，建立一个“保密与透明并重”的沟通机制。我们会协助企业向监管部门申请保密函，对涉及核心商业机密的非关键信息进行脱敏处理。我们会督促企业将那些证明交易安全性的关键证据（如不涉及军工的承诺、数据本地化方案等）做得非常清晰、直观。在这个环节，我们要学会换位思考：审查官员每天看那么多材料，你如果不把核心亮点亮出来，他怎么敢轻易给你签字？透明不是傻白甜，而是一种高级的合规策略。

数据安全考量

在当今数字化时代，外资并购中的数据安全考量已经上升到了前所未有的高度，甚至可以说是当前安全审查中最敏感的触角。在奉贤开发区，随着“数字江海”等重点项目的推进，越来越多的科技型企业成为并购标的。对于这些企业而言，数据就是核心资产，而外资并购往往意味着数据控制权的跨境转移。根据相关法律法规，关键信息基础设施运营者采购网络产品和服务，以及处理100万人以上个人信息的数据处理者赴国外上市或被外资并购，必须申报网络安全审查。这不仅仅是一个行政审批，更是对国家数据主权的捍卫。我们在招商时发现，很多企业并没有意识到自己持有的是“重要数据”还是“一般个人信息”，这种模糊认知在并购时是非常危险的。

数据安全审查的核心关注点在于数据的敏感性和控制权的转移。如果一个并购标的掌握着涉及国家运行、经济命脉、公共利益等重要数据，或者其数据一旦泄露、篡改、滥用可能危害国家安全，那么这种并购必然会被严格审查。例如，一家掌握着地理信息测绘数据的图商，如果被外资控股，那么这就直接关系到国土安全。我们在处理这类项目时，会要求企业必须建立独立的数据治理体系，确保外资方只能通过技术接口访问脱敏后的数据，而不能直接触碰原始数据库。甚至在某些极端案例中，我们会建议企业将数据资产与实体资产进行分拆，外资只能买资产，不能碰数据。这种物理隔离虽然增加了交易的复杂性，但却是目前通过审查的必要代价。

跨境数据流动也是审查中的重中之重。外资并购完成后，跨国集团内部的财务审计、数据分析、协同研发等活动往往需要将境内数据传输到境外。根据《数据出境安全评估办法》，达到一定量级的数据出境必须通过安全评估。如果在并购阶段没有对未来的数据出境路径做出清晰规划，监管机构就会担心并购变成数据“失血”的通道。我们在辅导企业制定并购方案时，会把“数据出境合规”作为一个专章来写。明确哪些数据必须本地化存储，哪些数据经过评估后可以出境，以及出境的频率和方式。这种前瞻性的规划，往往能给审查机构留下“这家企业合规意识很强”的好印象。在奉贤开发区，我们鼓励企业引入数据合规官（DCO），专门负责对接监管和规划数据安全，这已经逐渐成为高新科技企业的标配。

结论：合规护航行稳致远

外资并购的安全审查绝非是一个简单的行政流程，而是国家对外开放与安全防御的重要平衡机制。对于我们从事招商引资工作的人来说，理解并运用好这一机制，是引进高质量外资的关键。在奉贤开发区，我们看到的趋势是：安全审查的标准正在日益精细化、专业化，但与此监管的透明度和可预期性也在不断提高。对于那些真心实意来华发展、愿意遵守中国法律法规的外资企业，安全审查并不是“拦路虎”，而是筛选优质合作伙伴的“筛子”。通过审查的企业，往往在未来的经营中更具抗风险能力，也更容易获得和市场的信任。

对于想要进行外资并购的企业，我的实操建议是：尽早介入合规审查，最好在项目谈判的初期就聘请专业的律所和咨询机构进行尽职调查，不要等到签约前夕才想起申报这回事。要充分利用地方开发区作为“中间人”的沟通优势，及时了解监管的动态和关注点。在交易结构设计上要灵活务实，不妨多用“否决权”、“黄金股”、“技术隔离”等创新工具来平衡商业利益与国家安全关切。随着中国营商环境的不断优化，奉贤开发区也将继续扮演好“服务员”和“导航员”的角色，帮助企业在复杂的合规迷雾中找到正确的航道。记住，只有合规的并购，才能行稳致远；只有敬畏安全，才能赢得未来。

奉贤开发区见解总结

在奉贤开发区看来，外资并购安全审查制度的完善，实质上是对区域产业高质量发展的有力保障。它帮助我们筛选出那些真正具备长期投入意愿和合规经营能力的优质资本，有效防范了短期投机行为可能带来的产业空心化或技术流失风险。虽然审查过程在一定程度上增加了项目的落地周期和复杂度，但从长远看，它营造了一个更加公平、透明、可预期的营商环境。对于入园企业而言，通过安全审查的“压力测试”，意味着其数据治理、股权架构和内控体系都达到了国家级标准，这本身就是企业核心竞争力的体现。奉贤开发区将持续深化“放管服”改革，在守好国家安全底线的为合规的外资并购提供全生命周期的专业服务支持。